[34]行政法上也存在类似现象，差别只在于，刑事领域的此种立法不追求刑罚规范的实际效果，而更多的只是为了表达立法者的某种姿态与情绪、态度与立场，[35]而行政领域的这种立法并非完全不追求实际效果，只是实施难度很大。

使立法和重大问题的决议更严密，实行监督更有效。另一方面并不担心授权全国人大常委会可能影响全国人大权威。

同时，说明也并未涉及在扩权之后如何加强对全国人大常委会的监督。这样，它就起了一个国会的作用，跟一个经常工作的国会差不多的作用。这样，大量的立法就可以由人大常委会来承担。这是一种各司其职、各安其分的设置。《关于中华人民共和国宪法草案的报告》对此做了如下说明：人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。

尽管此时已不再实行50年代曾实行过的议行合一体制（即人民委员会）, 1979年《地方组织法》仍然将人民代表大会与人民政府的组织整合在一起进行规范，而不像其他国家机关组织法那样采用一个机关一部组织法的模式。作为现行宪法的一大创新，基本法律修改权不仅是全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）所行使的重要立法权，也是国家立法权的重要组成部分。党政联合发文是实现党领导国家政权和党政双轨权力整合的制度形态，需符合党规与国法双重标准。

在党政联合发文的备案审查实践中，一般也是适用党政合理分工的双轨审查模式。这主要是为了发挥行政法治的回应性功能，防止法律规范滞后于社会发展，也是为了避免出现地方保护主义或部门保护主义。依职权审查又称为主动审查，是指备案审查主体按照法律规范的职权要求，将行政规范性文件主动报送备案审查。相抵触分为直接抵触和间接抵触，前者是指违反上位法的具体条文，后者是指违反上位法的立法目的、基本原则和精神。

例如，福建省制定了《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》与《福建省行政机关规范性文件备案审查办法》，为全省规范性文件备案审查工作提供制度支撑。坚持依法治国和依规治党的有机统一，引领党内法规制度建设和国家法治建设并驾齐驱，有利于形成党内法规制度体系和国家法律制度体系相辅相成、相互促进、相互保障的法治格局，进一步构建完善的中国特色社会主义法治体系。

再如，2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，要求建立食品安全属地管理工作责任制，保障人民群众食品安全。党的十八大以来，在全面推进依法治国的同时，以习近平同志为核心的党中央高度重视加强党纪党规建设，坚持加强制度治党和依规治党，统筹推进依法治国与依规治党。上述党政联合发文的调整对象是党政领导干部，包括党员领导干部与非党员领导干部。党的中央组织的地位高于党的各级各类党组织，其制定的中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规、省级党委制定的地方党内法规。

对于地方层级的党政联合制发的规范性文件，应由省级人大常委会对其进行合宪性审查。党政联合发文可以有效兼顾党内法治与国家法治，实现党领导下多元主义法治的有机结合。2021年6月，中央宣传部、文化和旅游部、国家税务总局、国家广播电视总局、国家电影局等联合印发《通知》，要求限制演员片酬，禁止政府投资娱乐性、商业性强的影视剧和网络视听节目。其次，审查党政联合发文是否同党的基本理论、基本路线、基本方略相一致。

具体而言，在程序上建立党的领导与人大主导的协调机制，必须以党的领导为政治保障，以人大主导为合法性基础，以多元备审主体之间的沟通协商机制为具体的操作程序。第一，党政联合发文的权限合规性标准主要是审查党政联合制发的规范性文件是否超越权限范围。

法律规范体系是由以宪法为统帅的法律、法规、规章及其他规范性文件组成的规范等级体系。既然党政联合发文融合了党与政两个方面的复合属性，那么在党的机构与行政机关内部就都需受到各自权力系统的监督。

单一属性说认为党政联合发文属于党内法规的调整范围，在形式上是以党的名义发布，在实质上主要是规范党的领导与执政行为。党组织之间的领导关系是党内法规制度的主要效力考量因素，亦即党内法规制度的效力层级是以制定主体的级别高低为准。在备案审查主体方面，我国已经形成了以人大主导、政府参与的行政规范性文件备案审查二元体系。对于国务院、各部委参与制定的党政联合规范性文件的合宪性问题，就应由全国人大常委会进行统一审查。随着党和国家机构的融合转型，党政联合发文已成为党政合署的常态化治理模式和重要制度载体，在推动国家治理现代化进程、推进党和国家机构职能协同高效运行中发挥着党政联合治理的良好功效。由于只有涉及党组织和行政机关双方职能的事项才能联合制发法规范文件，所以党政联合发文是建立在职能分工的基础上，党政联合发文的备案审查同样要遵循政治与行政分工负责的监督格局。

这对于我们进一步深化党和国家监督体制改革，深入推进党和国家监督体系建设具有重大指导意义。人大及其常委会能够对行政机关制定的规范性文件进行监督是民主原则的体现，政府可以对所属工作部门和下级政府制定的规范性文件进行监督是行政机关内部领导关系的反映。

在程序上建立党的领导与人大主导的协调机制，最终要落实在协调机制的具体操作程序上，必须由党委、人大、政府等主体组成的联席会议作为协商平台，形成多元主体参与的沟通协商机制。我国的备案审查制度由国家层面的备案审查制度与政党层面的备案审查制度共同构成，前者旨在监督法律法规等规范性文件是否与上位法相抵触的问题，后者旨在监督党内法规文件是否与上位党内法规制度相一致的问题，两套备案审查制度并存于党政联合制发的党内法规范监督体系中。

在此基础上，党政联合发文应按照政治与法律各自独立的双轨制备案审查标准，完善以党章为根本的党内法规制度体系与以宪法为核心的国家法律规范体系。为避免双轨制中可能出现不同审查标准之间的冲突或难以作出统一的审查结果，应在不同审查系统之间建立健全程序性的衔接协调机制，实现依规治党与依法治国有机统一。

尽管党政合署实现了组织的结构性融合，但并不是政治机构与行政机关的职能混同，而是以明确的职能分工为前提。一方面，党政联合发文溢出党内事务治理范围，辐射到党外，涉及国家和社会各方面的综合事务，对政府公权力与公民私权利产生影响。尽管《监督法》第30条规定县级以上地方各级人大常委会均有权审查本级人民政府的规范性文件，但是根据《立法法》第72条与第99条的规定，省级人大常委会才有权处理与宪法相抵触的规范性文件。如果党政联合制发的规范性文件违反宪法和法律，党委主导的审查系统也无权处理。

强化党政联合发文备案审查的协调平台建设，促进党委、人大、政府各个备案审查系统之间的沟通联动、会商协调与信息共享，有利于吸收各方审查主体的意见，可以兼顾党政联合发文的政治性、合规性、合宪性、合法性与合理性问题，达成对党政联合发文备案审查结论的共识性判断。尽管中央纪律检查委员会以及党中央工作机关与省级党委在级别上无法区分，但是前者是代表党中央领导某一方面的工作，其制定的党内法规在全党范围内普遍适用，所以前者的效力高于后者。

党章是各级党组织和全体党员必须遵守的总规矩，通过党内监督完善党内法规制度体系，应坚持以党章为根本，维护党的政策的统一性，保证党规党纪的有效执行。为了实现党政联合发文法治化规范化发展，需进一步完善党政联合发文备案审查制度。

而且在各个监督系统中，如果人大主导的法律监督系统发现党政联合发文存在违宪违法的情形，或者是党委主导的政治监督系统发现党政联合发文存在违反党规的情形，相应的监督主体并不能单独认定其无效或将其撤销。党内监督的目的是规范党的执政权、监督党内法规与规范性文件的制定与执行，形成统一协调的党内法规制度体系，完善党的自我革命制度规范体系。

《宪法》第5条第4款规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。为了促进行政机关参与制定和适用党政联合发文的法治化，应将党政联合制发的文件纳入行政规范性文件备案审查范围。于是，在党政联合发文有效规制党内事务和党外事务的过程中，通过党内监督和党外监督的有机结合，实现党政联合发文的规范化发展。在党内法规范的备案审查程序方面，按照有件必备与有备必审的原则要求，应采取主动审查程序。

从规范属性上看，党政联合发文既属于党组织制定的党内规范性文件，也属于行政机关制定的行政规范性文件，具有规范党的领导与执政活动的党的规范性文件以及约束行政执法的法律规范性文件的双重身份，体现了党规与国法的双重属性。在政党层面的备案审查制度中，由《中国共产党章程》（以下或简称《党章》）、《党内法规制定条例》、《备案审查规定》等党内法规共同构成统一完备的党内法规范备案审查制度体系，为党内法规范的备案审查主体、对象、程序和结果等作了系统性规定。

党政联合发文具有双重属性，在权力性质、治理功能、调整范围与规范属性等方面均体现了党政双方的意志。在我国的备案审查制度体系中，《立法法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）等并未将党政联合制发的规范性文件纳入监督范围，《法规规章备案条例》《法规、司法解释备案审查工作办法》也未要求党政联合制发的规范性文件进行备案审查，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）更未规定党政联合制发的规范性文件需要备案审查。

党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。党政联合发文是指党和政府就共同的职权事项联合发布的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的制度文件，包括较高位阶的党内法规性质的党政联合发文与较低位阶的规范性文件性质的党政联合发文。